西城区人民政府副区长 苏东
2008年3月17日

主任、副主任、各位委员：
　　根据《西城区人大常委会关于食品卫生与食品安全法律法规执法检查实施方案》的要求，我谨代表区政府将我区食品卫生与食品安全监督管理和执法工作向区人大常委会进行工作汇报，请审议。
　　近年来，区政府对食品卫生与食品安全高度重视、加强领导，以“政府主导、部门监管、行业自律、企业参与、公众监督”为主线，以实施食品放心工程为载体，以创建“食品安全示范区”为目标，不断加深认识和努力把握新形势下食品安全监管工作的特点和规律，建立起行政执法、行业自律和群众参与三位一体的食品安全监管机制。政府各街道、各职能部门广泛宣传并且严格执行食品卫生与食品安全法律法规，不断完善行政许可与行政执法工作制度，实现对食品卫生与食品安全事故的预防和有效控制，形成了政府重视、群众参与、齐抓共管的良好局面，2008年初我区被市食品安全委员会评为首批“食品安全示范区”，为区域经济的可持续发展，实现经济强区、文化兴区、环境优区的总体战略目标起到重要作用。
　　一、我区食品卫生与食品安全监管依据及具体职责
　　在食品卫生与食品安全监管执法中，目前监管部门依据和执行的法律法规是：《食品卫生法》及《北京市实施食品卫生法办法》，执法主体主要是卫生监督部门和药品监督部门；《产品质量法》及《北京市产品质量条例》，执法主体主要是质监部门和工商部门；《北京市食品安全条例》自今年1月开始实施，此前主要依据的政府规章是《北京市食品安全监督管理规定》(市政府117号令)以及去年发布的《国务院特别规定》，工商、卫生、质监、城管、药监等部门均为执法主体。执法工作的主要内容包括：法律法规宣传培训、行政许可事项、日常监督管理、实施行政强制措施以及行政处罚等行政行为。主要监管部门的职责是：
　　区食品办负责全区食品安全的综合监督和组织协调；
　　区卫生局负责餐饮消费环节的监管和行政执法工作；
　　区工商分局负责食品流通环节的监管和行政执法工作；
　　区质监局负责食品生产加工环节的监管和行政执法工作；
　　区药监分局负责保健食品的监管和行政执法工作；
　　各街道办事处对本辖区食品安全负属地管理职责。
　　二、我区食品卫生与食品安全监管执法的主要工作及成效
　　截至2008年3月，全区登记注册的各类食品经营主体4931家，其中食品生产加工企业27家；流通领域食品经营企业(个体)2451家(包括商场15家，超市122家)；农副产品市场14家，(包括1723经营食品摊位)；餐饮服务2439家(包括大中小餐馆1735家，学校食堂70户，建筑工地食堂167户，托幼机构食堂37户，企事业机关单位食堂430户)。围绕着辖区区食品经营主体及特点，我们主要做了以下工作：
　　(一)加强领导，明确责任，完善三级监管网络。
　　区政府对食品卫生与食品安全工作高度重视，把这项工作列入了重要的议事日程。一是健全组织机构。我区在食品安全领导小组的基础上，2006年调整为区食品安全委员会，由20个成员单位组成。各单位均设立了领导小组，明确了责任部门，选派政治坚定、责任心强、业务精通的干部充实到各级监管部门，形成统一领导、层级负责、指挥畅通、执行有力的政府监管体系；二是强化监管部门职责和属地管理职责。通过明确责任、分解任务，把食品卫生与食品安全监管中的宣传教育、日常监督、巡查执法等工作目标落实到街道和监管部门并按照生产、流通和消费环节明确了主责部门。在此基础上，区政府与各街道，街道与社区居委会层层签订了食品安全责任书；三是落实经费保障。区政府在安排财政预算中，充分考虑食品卫生与食品安全工作的实际，保证食品卫生监督经费和食品安全日常工作、专项整治和抽样检测经费的落实(07年食品安全监督经费230万)；四是完善三级监督网络。我区在市政府统一部署下，初步搭建起区政府、街道与部门以及社区三级食品卫生与食品安全监督管理的体制，并在实际工作中加强协调配合、信息反馈，形成横到边纵到底、无缝隙全覆盖的监督网络；五是制定并演练应急预案。根据食品卫生与食品安全突发事件的特性，我区制定了《西城区公共卫生突发事件应急预案》和《西城区重大突发食品安全事件应急预案》，明确细化了属地和部门的应急职责与工作程序。食品办和区卫生局都组织了《预案》的演练，使有关部门和街道加深了对预案的理解，实际操作能力得到提高。通过这些努力，我区基本形成了“政府统一领导、部门依法监管、企业各负其责、群众参与监督、全社会广泛支持”的良好局面。
　　(二)严格审查、规范许可，实施市场准入制度。
　　严把市场准入关，是食品卫生与食品安全监督管理与行政执法的重要内容之一。由于食品经营主体、经营方式、经营品种的繁多，在法定行政许可的事项中，就食品经营的从业资格、设施条件、经营许可、品种准入等设定了严格的审批程序。近年来，我区卫生、工商、质监、药监等许可部门，在上级主管部门的领导下，严格规范行政许可行为。一方面，规范许可、依法登记，不在法定条件外另设准入门槛。坚持先证后照的登记程序，即不论是食品生产加工，还是流通经营，或是餐饮消费，经营者首先要取得食品卫生许可证、生产许可证方能取得营业执照。确保食品经营主体资格合法；另一方面，在监管过程中落实市场准入制度。各监管部门在日常管理中，对无证照和超范围经营食品的违法行为，除及时查处取缔外，还积极引导经营者办理相关许可。对已经获得许可的食品经营单位，在日常监管中加以指导，指导经营者自觉执行卫生制度、水产品准入制度、QS准入制度，在经营活动中落实保障食品安全的市场准入制度。07年，各许可部门共审批食品生产单位27个，《食品卫生许可证》3166个，核发食品经营《营业执照》1446个。我区现有食品生产企业按要求全部取得了QS认证。
　　对于清真食品的市场准入，政府部门一直以来都是坚持前置审批。即：食品经营者在申请许可时，如需在名称字号中使用“清真”字样，或者申请经营“清真食品”的经营范围，需先行获得民族宗教事务部门的审批，方可予以核准。截至08年3月，我区共有15户企业(个体)在工商登记注册中获得审批核准，共有77户企业(个体)在民族宗教事务部门取得审批。
　　(三)落实制度，强化管理，发挥部门监管优势。
　　近年来，食品卫生与食品安全监管制度不断完善，落实各项制度、加强监督管理成为实现对食品卫生与安全有效控制的重要手段。继前些年我区监管部门持续贯彻并监督实行的(食品卫生)制度、蔬菜和水产品市场准入制度、猪肉销售“场厂挂钩”制度、食品“冷链销售”制度、不合格食品下架制度以及进货验收索证索票制度等一系列行之有效制度的基础上，近年来，各部门又在市政府的统一部署下，落实并完善了许多适应新形势、解决新问题的监管工作制度。在解决无证照经营方面，区政府认真贯彻《市政府关于进一步加强食品安全专项整治的若干意见》，实施疏导与取缔并举的工作机制；在生产加工环节，落实生产企业建立质量档案和实行质量承诺制度；在食品流通环节，推行不合格食品召回制度和规范索证索票制度；在餐饮消费环节，落实量化分级管理制度。有关监管部门在落实这些制度的过程中，都加大了监督检查的力度，一方面，通过强化日常巡查监管，将我区食品经营单位和集体食堂全面纳入监管，特别是加强了对农副产品市场的监管；另一方面，通过细化监督检查内容和监督管理职责，使食品卫生与食品安全管理的法定义务与制度要求在经营者的生产经营过程中得到强化。例如，工商部门实行的“六查六看”，卫生部门推行的量化分级管理、质监部门的“证后监管”，药监部门对重点企业坚持“严查、严治、严管”，城管部门的“五定一查”等都取得了显著效果。我区各监管部门紧密围绕工作重心，整合执法资源，较好地发挥了职能部门的监督管理优势。
　　在清真食品经营的日常监督管理中，工商、卫生、商务等部门，按照各自的职责对农副产品市场、超市、餐饮企业的经营人员加强宣传教育，严格巡查监管，对未经批准擅自使用清真标志的及时予以制止并通报相关部门。采取行政指导的方式提示市场、超市将清真专柜设立单独的经营区域，严格执行民族政策。
　　(四)加强宣传，引导自律，强化主体责任意识。
　　我区各部门、各街道以及食品安全协会，在加强监管的同时，针对社区群众和食品经营者，广泛开展了食品卫生与食品安全法规的宣传教育。各部门结合自身职能在普遍开展内部监管执法人员法规培训持证上岗的同时，还以多种形式向管理对象以及广大群众宣传食品安全管理法规、食品安全案件举报奖励办法和食品卫生与安全消费知识。在宣传活动中突出“关注食品安全，构建和谐社会”的主题，通过网站发布、知识竞赛、咨询答疑、社区课堂、媒体报道等多种形式开展宣传教育。监管部门充分利用举报电话、举报信箱和网上投诉等途径，认真接报、处理群众反映的食品卫生与食品安全问题，同时加强对食品生产经营和餐饮单位的卫生与安全指导，宣传贯彻各项法律法规和卫生标准；区教育部门和建设部门与有关职能部门密切合作，在学校和建筑工地倡导良好的卫生习惯，定期发布预警信息，建立食物中毒责任追究制度，并开展联合检查，降低食物中毒风险。通过宣传教育，不断提高食品生产者、经营者、消费者对开展食品卫生与食品安全工作重要性和必要性的认识。针对在监管中发现的部分食品经营单位存在的第一责任人的责任不明晰、制度不健全、自律意识淡薄等问题，食品安全监管部门及时引导企业主动履行食品卫生与安全的管理责任，按照商场超市、农贸市场、食品店、餐饮企业和食品加工企业等不同业态的不同特点和要求，将各相关监管部门依法对企业的管理要求加以细化和明确，印制了6种《食品经营单位自查手册》，发放到食品经营单位，要求其对本单位的食品安全工作进行日查、周查和月查，并由监管部门定期检查企业执行情况，以逐步实现由监管部门他律向经营者自律的转变。
　　在广泛宣传、深入动员的基础上，区食品安全委员会发动相关部门和社区，引导食品经营企业积极参与争创“食品安全示范区”的活动。为此，我区下发了创建活动方案，制定了创立管理办法，使工作做有步骤，执行有标准，责任有落实。以抓“食品安全示范街”建设为载体，结合不同行业、不同地区的特点，在食品经营企业集中的街区培育“示范街”，在食品安全协会会员中评选“示范店”，在集体食堂中树立“示范单位”，在全区各社区中公示“示范社区”。从而以示范单位为点、以示范街区为线、以全西城区为面，形成以点带线、以线促面的创建思路，使我区的创建工作得以向广度辐射、向深度发展。通过一系列宣传教育、引导自律以及示范带动的作用，我区食品经营主体的责任意识明显提高。今年2月，西城区等9个区(县)被北京市食品安全委员会评为首批“食品安全示范区”
　　(五)监测抽查，科学监管，有效控制安全指数。
　　为全面掌握我区食品安全状况，把握监管工作重点，完善食品安全监控网络，尤其是为了加强奥运会食品安全保障工作，提升西城区食品安全整体控制水平，我区按照市政府统一部署，由区食品办负责组织相关成员单位开展食品安全统一监测与监督抽检工作。全区共设立区级食品安全监控点204个，监测点30个。区卫生、工商、质监、药监等部门按各自职能分工和工作特点进行抽样监测，各监管部门在抽检食品及确定检测项目时，注意涵盖65类食品种类，着重突出六大类列入国民经济和社会发展指标体系考核的食品(蔬菜、猪肉、大米、小麦粉、食用油、豆制品等)，密切关注猪肉产品“瘦肉精”、磺胺等违禁药物成分检出率、畜禽产品水分含量超标、水产品氯霉素超标和甲醛阳性检出率。在监测中将与群众关系密切的食品列为抽检重点品种，以涉奥场所、签约饭店、旅游景点为重点地区，以生产加工、送餐企业、农贸市场为重点行业，持续不断地开展了监督抽测。并将监督抽测中发现的不合格食品及时反馈执法机构进行查处，同时上报市有关部门执行统一控制措施。06年全区抽检合格率95.01%；07年全区抽检合格率98.34%。两年共实行不合格食品下架控制措施108次，共1869种。
　　通过食品安全统一监测与监督抽检，及时掌握食品安全日常监管信息，客观地分析、评估和控制食品安全危害与风险，科学地指导食品安全控制工作的开展，从而实现对食品安全问题做到“早发现、早预防、早整治、早解决”，使食品卫生与食品安全专项整治中采取的措施更加具有针对性。使西城区的食品安全监测抽检总体合格率稳定在95%以上，圆满完成对奥运食品生产加工备选企业、奥运餐饮服务单位的监测抽检，确保奥运食品安全保障工作得到实战标准的演练。
　　(六)突出重点，采取措施，积极开展专项整治。
　　为了保障首都重大政治活动期间的食品安全，应对食品卫生与食品安全事故的时令性集中发生。近年来，区政府按照全市统一部署，在每年的重大政治活动期间、重大节假日以及夏季食品安全事故高发期，都组织开展了有针对性的专项整治行动。在历次专项整治工作中，区政府加强领导、目标明确，各部门各街道协同配合、措施有力，一线监管执法人员任务清楚、执法到位。从而使我区在完成各项专项整治任务中行动迅速、效果明显。据统计，在近两年的各项专项整治中，我区各监管部门共检查食品经营单位22212户，查处食品违法3602起，查处无照经营食品786起。特别是在07年8月至12月开展的全国产品质量与食品安全专项整治行动中，我区各街道、各部门围绕“十二个100%、两个彻底解决”的目标，以广泛动员为先导，以制度建设为保障，以强化监督检查为手段，在生产、流通、消费各个领域全方位地开展产品质量与食品安全的专项整治。实现了市政府确定的整治目标：一是全区食品经营主体以及存在问题全部摸清；二是普遍建立了商场超市、餐饮业、小食杂店进货台账和索证索票制度；三是建立了生产企业的产品质量档案；四是将所有的农副产品市场及其生产经营者都纳入监管范围；五是积极探索建立食品生产经营者自查自律制度，形成群众广泛参与的社会监管网络。通过整治，一些长期存在的突出问题得到有效解决，很多生产经营者的管理水平得到提高，不少行业和企业的竞争力得到增强，全区食品市场秩序明显好转。广大企业在专项整治中受到了教育，加深了对产品质量和食品安全的认识和了解，全社会的质量安全意识以及企业的社会责任感明显增强。
　　(七)依法行政，严格执法，加大违法查处力度。
　　有效的监督管理离不开有力的执法处罚做保障。在当前食品卫生与食品安全监管中，执法工作存在着相当大的难度。从食品产销的过程看，具有链条长、品种多、环节交错的特征；从食品经营方式看，具有市场化、契约化、主体复杂的特征；从食品监管执法看，具有法规多、部门多、缺乏衔接的特征。因此不可能用一部法规、一个部门将食品卫生与食品安全从农田到餐桌的全过程实施监管。针对这一特点，各级政府在食品卫生与食品安全监管中，都采取统一领导、各司其职、分段监管、协调配合的工作方针。我区食品安全办公室就是履行政府监督协调职能的机构，各监管执法部门在上级部门的指导与监督下开展执法工作。近年来，我区各部门从加强法制建设入手，主动接受社会监督，建立错案追究制度，提高依法行政能力。食品卫生与食品安全处罚案件的来源主要通过日常检查、检测抽查、群众举报和部门移送等途径获取；法律法规的适用采取惩治从严、裁量适度的原则；处罚案件审核由各部门法制机构把关，并实行内部执法评查的制度。有了以上依法行政的制度建设为保障，我区食品卫生与食品安全法律法规得以正确实施，执法行为合法有效。
　　为加强食品卫生与食品安全监管，我区对影响食品卫生与安全的无证照经营、超范围经营、制售假冒伪劣、生产销售不合格食品、违反卫生法规等行为发现一起查处一起。近两年来，各执法部门共纠正违法行为3602起，立案查处违反食品卫生或食品安全相关法规的案件539件，罚没款1438031.85万元，查获假酒2907瓶(总价值844447.5元)。无行政复议被撤销或行政诉讼败诉案件。
　　(八)严密监控、定岗定责，保障奥运食品安全。
　　为确保2008年奥运会食品安全，根据市食品安全委员会的要求，我区坚持部门分工和属地管理相结合的方针，对奥运食品实行“从农田到餐桌”的动态监管，确保奥运食品的生产、加工、流通和消费各环节万无一失。奥运食品安全保障分为内部监控和外部保障两部分组成。内部监控主要针对奥运食品备选供应基地和企业、奥运场馆、签约饭店。外部保障主要针对签约饭店、训练场馆、比赛路线、行驶路线以及旅游景点、重要国家机关等周边地区。对于签约饭店的食品安全监控措施有：备案监管，有关部门对签约饭店食品操作人员以及保安人员进行政审和健康状况备案，对提供的餐谱和食品原材料进行备案，从而保证食品原料来自奥运食品备选基地或备选供应企业。部门监督检查，相关部门依据职能分工对签约饭店实施定期监督检查。其中，卫生部门负责对餐饮服务的卫生情况进行监督，工商部门负责对食品原料以及饭店食品零售情况进行监督，公安部门负责对饭店保安即反恐措施进行监督检查。药监部门负责对饭店内销售保健食品的情况进行监督。监测抽检，对签约饭店及其周边地区，有关部门按照食品安全风险高低区别对待，实施不同的抽查及检验计划，提高对检测结果的控制能力。通过上述措施，主要保证签约饭店落实各项食品安全工作制度，确保食品原材料指定进货，规范食品加工过程，保障奥运签约饭店入住宾客的食品安全，不出现食品安全事件。
　　通过去年“好运北京”测试赛期间对我区圆山大酒店实施奥运食品安全监控工作，我区各部门在对奥运食品安全保障工作中做到了职责清楚、协调顺畅、监管到位、保障有力。
　　三、执法工作中存在的问题
　　(一)食品安全立法工作有待进一步加强。现行的涉及食品安全监管法律法规相对滞后，《食品卫生法》已不能适应当前食品市场形势发展的需要，缺乏一个统一、完整的法律体系，这直接影响到食品安全监管措施的实施。现有法律法规中重复、分散的食品安全监管方面的内容规定较多，不适宜当前食品安全现状，有“政出多门”的现象，对具体行使食品安全监管的部门没有强有力的约束力。北京市《食品安全条例》自08年1月1日起开始实施，条例从制度、体制等方面保障了食品安全，西城区各监管部门将深入贯彻落实《食品安全条例》。
　　(二)食品卫生与安全形势仍然比较严峻，食源性疾病仍然是危害公众健康的重要因素之一。受社会经济发展水平的制约，食品卫生与安全方面仍然存在许多不足和问题。食品生产经营企业规模化、集约化程度不高，自身管理水平仍然偏低，突出表现在食品生产经营行业的整体卫生条件和安全管理水平还比较低；未经许可擅自生产经营食品的现象仍未杜绝；从业人员卫生意识不强、中小餐饮业卫生状况普遍较差；因食品生产掺杂使假以及其他因素污染食品，造成群众生命健康受损的事件时有发生。
　　(三)执法能力与市场需求的矛盾十分明显。食品卫生与食品安全工作是一项既具有行政强制力，又需由专业人员从事的工作，从目前食品市场和执法力量、专业力量的配置上看，完成确保食品卫生与安全的任务，需要加大对现有执法人员的业务培训。此外，食品卫生与食品安全相关法规的惩治力度、执法手段也十分有限，造成无证照经营取缔一批不久又产生新的一批无证照经营者，给监管执法带来被动。
　　(四)食品卫生与安全问题涉及面广，各相关部门管理缺乏有效衔接。从“农田到餐桌”这条食品供应链来看，食品安全涉及到食品种养殖、加工生产、仓储运输、流通消费全过程，任何环节出了问题都会对食品卫生安全产生影响。我区属于输入消费型地区，大多处于食品供应链的末端。因此，与源头监管的衔接、各环节监管的衔接十分重要。目前，受体制、机制、技术等客观因素的制约，建立健全有效的食品供应全过程监管衔接机制尚需时日。
　　(五)监管机制尚待完善。各部门在监管过程中由于重行政处罚，轻制度约束，重专项行动，轻标本兼治，往往集中行动过后，制假售假行为又沉渣泛起，防不胜防，食品质量监管任务依然十分艰巨。这既有食品经营者对暴利无限追求的原因，更重要的是制度约束力不够、打假维权机制不健全。
　　四、加强执法工作的思考
　　(一)建立完善食品安全长效监管机制，实现食品安全监管的高效运转。
　　一是积极推行有关食品质量安全国家标准和行业标准，研究制定食品检验检测体系建设的具体意见，充分发挥现有检测机构的作用，实现资源共享。二是高度重视食品安全信息管理工作，按时发布日常监管信息，建立畅通的信息监测及通报网络，逐步形成统一、科学的食品安全信息评估和预警体系，逐步建立相应的控制体系，健全和增强快速反应系统和能力，不断完善食品安全信息体系。三是以食品生产经营企业信用建设为核心，按照“政府推动、部门联动、市场化运作、全社会参与”的原则，积极探索建立健全食品安全信用体系的方法和途径，建立食品安全信用基础标准和信用征集、评价、披露、奖惩制度，加快建设食品安全信用体系。四是通过坚持日常监管和专项整治相结合的方式，有效建立食品安全长效监管机制。
　　(二)疏堵结合，攻坚破难，解决监管中的突出问题。
　　区食品办将组织相关部门和街道深入调研，本着整治与规范相结合的原则，切实解决监管中出现的难点、疑点和重点问题。对我区问题突出的重点部位要逐一制定解决方案。对无证无照或证照不全的小食杂店、小餐饮等，要区分不同情况实事求是地区别对待。对那些不具备安全条件的无证照食品经营单位，要落实取缔责任部门和取缔最后期限。
　　(三)进一步扩大群众参与程度，实现食品卫生与安全的全社会监督。
　　在工作中我们注重搞好宣传教育和知识培训，努力营造食品安全工作的良好氛围，实现食品卫生与安全的全社会监督。大力宣传党和政府加强食品安全的国策、政策部署，把打击制售伪劣食品违法活动作为整顿规范市场经济秩序的重中之重；准确宣传市政府和监管部门发布的食品安全监管信息和市场食品质量监督检查信息，使食品质量权威信息在第一时间让广大人民群众知晓；广泛宣传国家有关法律法规知识和食品安全常识的普及工作，倡导科学、合理、健康的饮食方式，增强人民群众的食品安全意识和自我保护能力。做到电视上有影像，广播上有声音，报纸、网站上有文字；将宣传融入到监督检查工作中。做到边检查，边宣传，宣传中检查，检查中宣传，检查与宣传相互融合、相互促进。从而营造出食品安全监管工作的良好氛围，有力地推动食品安全工作的开展与监督。
　　(四)认真贯彻执行市政府《关于进一步加强食品安全专项整治的若干意见》，着力解决影响食品卫生与安全的突出问题。
　　要由属地街道办事处牵头，组织辖区公安、工商、卫生、城管等部门派出机构，每季度进行会商，汇总本辖区内无证照食品经营、非法加工生产以及食品安全制度不落实形成严重隐患的部位或单位，确定本辖区内突出问题，研究解决问题的对策，建立突出问题台帐，上报区食品办。各监管部门要依照市政府《若干意见》中分段监管的分工原则，牵头部门对街道会商的突出问题解决方案，依据相关法规及《若干意见》逐户进行研究并予以答复。属于应当疏导办理证照的，牵头部门负责查明不能办理许可的原因，商请相关许可部门按《若干意见》办理许可；属于应当依法取缔的，由牵头部门制定查处取缔计划并组织实施，在集中取缔时需要相关街道和部门配合的，相关街道和部门应积极主动配合。
　　主任、副主任、各位委员：随着广大人民群众对食品卫生与安全的强烈关注，对政府部门履行食品卫生与安全监管职责的要求也逐年提高。作为属地管理的一级政府，我们深感使命光荣、责任重大。今年是成功举办2008年奥运会的决胜之年，我们有信心、有决心在市委市政府的正确领导下，以党的十七大精神为指导，深入贯彻科学发展观，坚定信心，开拓创新，求真务实，真抓实干，扎实工作基础，全面加强食品卫生与食品安全监管执法工作，全面推进长效监管机制建设，为成功举办一届“有特色，高水平”的奥运会做好服务与保障，为我区经济社会又好又快发展做出应有的贡献。
　　最后，我代表区政府向区人大对政府食品卫生与食品安全工作给与的关心、支持和建议表示衷心感谢。